Por Que Fazer o Requerimento Administrativo Antes de Entrar com Ação Previdenciária ou de DPVAT?

Uma dúvida recorrente de quem busca um benefício do INSS ou uma indenização do seguro DPVAT é: "preciso mesmo pedir na via administrativa antes de ir à Justiça, ou posso simplesmente ajuizar a ação direto?" A resposta técnica a essa pergunta tem consequências práticas muito concretas — inclusive a possibilidade de o processo ser extinto sem sequer ter o mérito analisado, depois de meses de espera e de custos com advogado, perícia e deslocamentos.

Este artigo explica, de forma acessível, por que esse cuidado inicial faz toda a diferença e como evitar que um direito legítimo se perca por um detalhe processual.

O judiciário não substitui o requerimento administrativo

Ações previdenciárias — como as de aposentadoria rural, aposentadoria por idade, aposentadoria por invalidez, auxílio-doença ou pensão por morte — e ações que buscam a indenização do seguro obrigatório DPVAT têm se tornado cada vez mais numerosas nos tribunais brasileiros. Parte relevante desses processos, no entanto, é ajuizada sem que o cidadão tenha, antes, formalizado o pedido junto ao INSS ou à seguradora responsável.

O problema é que, sem esse pedido administrativo prévio, muitas vezes não existe, tecnicamente, um conflito a ser resolvido pela Justiça. Se o INSS ou a seguradora nunca foram provocados e, portanto, nunca negaram nada, falta ao processo aquilo que o direito processual chama de interesse de agir — um dos requisitos indispensáveis para que uma ação judicial possa, de fato, ser julgada no mérito.

Em termos simples: o Judiciário existe para resolver conflitos — situações em que alguém pediu algo e teve seu pedido negado ou ignorado. Quando não há sequer um pedido prévio, também não há, ainda, um conflito. E sem conflito, falta a própria razão de ser da ação judicial.

"Direito de petição" não é a mesma coisa que "direito de ação"

É comum encontrar quem defenda o ajuizamento direto com base nos princípios constitucionais da inafastabilidade da jurisdição e do direito de petição, previstos nos incisos XXXIV e XXXV do art. 5º da Constituição Federal. O argumento, à primeira vista, parece forte: se a Constituição garante o acesso ao Judiciário e o direito de peticionar, por que seria necessário passar antes pela via administrativa?

Ocorre que o próprio Supremo Tribunal Federal já esclareceu que essas garantias constitucionais precisam ser exercidas de acordo com as regras do processo civil. Em julgamento sobre o tema, a Corte afirmou que as garantias do direito de petição e da inafastabilidade da apreciação judicial, quando se trata de lesão ou ameaça a direito, reclamam a observância do que estabelece o direito processual.

Isso significa que o direito de petição garante que qualquer pedido receba uma resposta — mas essa resposta pode muito bem ser a extinção do processo, sem análise do mérito, quando faltam os requisitos processuais adequados. Ter o direito de bater às portas do Judiciário não é a mesma coisa que ter garantido que o pedido será julgado no mérito, muito menos que será julgado procedente.

A diferença entre direito de petição e direito de ação

Essa distinção é central para entender o tema:

• O direito de petição é a garantia constitucional genérica de pedir algo — a qualquer autoridade, inclusive ao Judiciário. Ele garante uma resposta, mas não garante que essa resposta analise o conteúdo do pedido.
• O direito de ação, por sua vez, é sempre processual. Para que ele exista de forma plena — ou seja, para que a pessoa tenha direito a uma sentença de mérito, favorável ou não — é preciso que estejam presentes certos requisitos, chamados de condições da ação. O interesse de agir é uma dessas condições.

Não existem, portanto, dois direitos de ação diferentes — um "constitucional" e outro "processual". Existe um único direito de ação, exercido sempre dentro das regras do processo. A garantia constitucional de acesso ao Judiciário não dispensa, em nenhum momento, a observância dessas regras.

O mal-entendido em torno da Súmula 213 do extinto TFR

Outro argumento frequentemente usado para justificar o ajuizamento direto é a Súmula 213 do já extinto Tribunal Federal de Recursos (TFR), segundo a qual o exaurimento da via administrativa não é condição para a propositura de ação de natureza previdenciária.

O erro está em confundir duas coisas diferentes:

• 1.Exaurir (esgotar) a via administrativa — ou seja, recorrer de uma decisão negativa até a última instância administrativa possível, chegando a uma espécie de "coisa julgada administrativa"; e
• 2.Formular o pedido administrativo inicial — o primeiro requerimento, que dá à autarquia ou à seguradora a oportunidade de responder.

A súmula dispensa apenas a primeira exigência — o esgotamento de todos os recursos administrativos disponíveis. Ela não dispensa, em nenhum momento, a segunda: a existência de um pedido administrativo mínimo. Sem esse pedido inicial, simplesmente não há, ainda, uma pretensão resistida capaz de justificar a intervenção judicial. A jurisprudência, inclusive de Tribunais Regionais Federais, já se manifestou reiteradamente nesse sentido, destacando que permitir o ajuizamento sem qualquer pedido prévio significaria fazer o réu (INSS ou seguradora) responder a um processo sem que exista, de fato, lide — e arcar com honorários de sucumbência sem ter dado causa a isso.

O que a jurisprudência tem decidido

O entendimento de que o requerimento administrativo prévio é necessário está consolidado em diversos julgados, inclusive do Superior Tribunal de Justiça, que já reconheceu que a ausência total de pedido na via administrativa, com o ingresso direto na Justiça, enseja a falta de interesse de agir e a extinção do processo sem resolução de mérito.

A Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais também já firmou posição no sentido de que a exigência de prévio requerimento administrativo em matéria previdenciária não é uma questão meramente processual, mas está ligada à própria garantia constitucional de acesso ao Judiciário: só depois do requerimento — e de uma eventual negativa ou omissão — é que surge, de fato, a lesão ou ameaça de lesão ao direito do cidadão.

Quando o requerimento prévio deixa de ser necessário

A exigência do requerimento administrativo prévio não é absoluta e ilimitada. Existem situações em que a ação pode prosseguir mesmo sem esse cuidado inicial:

• Negativa expressa do pedido administrativo — quando o INSS ou a seguradora já analisaram e recusaram o pedido, a pretensão resistida está configurada e o caminho judicial se abre legitimamente.
• Demora excessiva da administração — quando o requerimento foi protocolado, mas não obteve resposta dentro do prazo legal (por exemplo, os 180 dias previstos no art. 29-A da Lei 8.213/91 para o INSS), a inércia da administração também caracteriza a necessidade da via judicial.
• Contestação de mérito pelo réu — se o processo já foi ajuizado sem requerimento prévio, mas o INSS ou a seguradora, ao serem citados, apresentam contestação discutindo efetivamente o mérito do pedido (e não apenas a falta de requerimento), a resistência à pretensão fica caracterizada a partir desse momento. Nesse caso, a ausência do pedido administrativo inicial deixa de justificar a extinção do processo, porque o conflito de interesses passou a existir de fato.

Esse último ponto é importante: a análise da falta de interesse de agir, segundo a doutrina processual predominante no Brasil, deve ser feita na fase inicial do processo, antes da citação da parte contrária. Se essa análise não for feita nesse momento e o réu vier a contestar o mérito, normalmente não caberá mais a extinção por falta de interesse processual.

O que isso significa, na prática, para quem busca seus direitos

Para quem pretende requerer um benefício previdenciário — aposentadoria, auxílio-doença, pensão por morte, entre outros — ou uma indenização de DPVAT, a orientação prática é clara:

• 1.Buscar primeiro a via administrativa, protocolando o requerimento junto ao INSS ou à seguradora responsável, com toda a documentação necessária;
• 2.Guardar comprovantes de protocolo, número do processo administrativo e eventuais decisões, negativas ou pedidos de complementação de documentos;
• 3.Observar os prazos de resposta da administração — e, diante da demora injustificada ou da negativa, reunir a documentação para instruir a ação judicial;
• 4.Só então partir para o Judiciário, já demonstrando de forma clara e documentada a existência da pretensão resistida.

Esse cuidado evita a perda de tempo, de dinheiro e, principalmente, evita que um direito legítimo — muitas vezes urgente, como no caso de um benefício por incapacidade ou de uma indenização após um acidente de trânsito — seja postergado por meses em razão de um processo extinto por uma questão puramente formal, antes mesmo de a Justiça analisar se o direito realmente existe.

Um cuidado técnico que faz diferença no resultado

O tema pode parecer, à primeira vista, uma discussão apenas acadêmica sobre condições da ação e teorias processuais. Na prática, porém, é exatamente esse tipo de cuidado técnico — saber o momento certo de ingressar com a ação, reunir a documentação correta do requerimento administrativo e antecipar os argumentos que a parte contrária poderá levantar — que separa um processo bem-sucedido de um processo extinto sem resolução de mérito, obrigando o cidadão a recomeçar tudo do zero.